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教育培训机构的法律属性与法律规制

来源:师迅宝教师人才网 时间:2020-09-16 作者:师迅宝教师人才网 浏览量:

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随着我国教育体制机制改革的不断深入,市场参与教育活动俨然成为发展教育的重要方式,国家对教育培训市场进一步加大了放开力度,教育培训机构出现了井喷式发展。但与此同时,教育培训机构违规办学、非法办学问题已成为国家及社会各界关注的焦点。虽然2018年印发的《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》提出依法规范、分类管理、综合施策、协同治理原则,促进校外培训机构规范有序发展,同时,新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》也明确了教育培训机构的营利性,实施“分类登记、分类管理”,为我国教育培训机构的治理指明了方向。但从整体上来讲,教育培训机构的发展还缺乏明确的法律规制,致使实践中教育培训机构参差不齐、无序发展现象比比皆是, 给教育培训市场的健康发展造成了很大的伤害,这就亟需明确的法律规范。

一、教育培训机构法律属性

从法理基础来讲,教育培训机构享有的权利属于社会教育权,其存在具有一定的法理基础,教育培训机构在民法中是“特殊企业法人”,其公益属性是不同于一般企业法人最显著的特征;在行政法中是“行政相对人”,与政府构成行政法律关系。归属于社会教育权范畴的教育培训机构,相对于国家教育权而言,具有独特的法律属性。

(一)教育培训机构的权利主体是非政府机构其他利益群体的组织或个人

《中华人民共和国教育法》规定了国家、企事业单位组织、社会团体、其他社会组织及公民个人有权举办学校及其他教育机构,即从权利主体的不同可以将举办主体分为国家和社会力量两大类,教育培训机构属于社会力量办学,在我国《民办教育促进法》第2条中明确赋予了社会组织或个人以社会教育权。教育培训机构的权利主体为非政府机构的利益群体组织或个人,其教育经费来源主要依靠社会组织以及个人投资捐资、集资、贷款等,而不是靠国家的财政教育投入。从其举办者的身份来看,大多是依法成立的法人组织。因此,它最显著的特征是具有营利性。

(二)教育培训机构依循法不禁止即自由的原则

法不禁止即自由来源于西方法学,是私法自治的根本原则。1789年法国《人权宣言》规定:“凡未经法律禁止的行为不得受到妨碍。”在1791年《法兰西共和国宪法》中明确规定了凡未经法律禁止的,都不得加以取缔。随后这一原则被很多国家写进成文法律中,使其变成了一项从效力范围延伸到整个法律领域的宪法原则。在法治社会,对公民实行“法无禁止即自由”原则,是指只要公民不违反法律的强行性规范,国家行政机关就不能以任何名义干涉公民的行为,从而公民也不必为此承担法律责任。依据“法不禁止即自由”原则,凡是法律不禁止的,都是许可的,与国家教育权不同,教育培训机构所行使的社会教育权的自主和自由范围更大一些,但前提是不能出现有损社会道德以及风气的行为。

(三)教育培训机构要遵守实体法的规定

社会教育权受实体法规限,只有在实体法范围内活动才具有合法性。教育培训机构是具有民事能力的社会组织,其设立程序、财产数额、机构设置等均由法律所明定,只能在法律规定的范围内活动。必须严格遵守《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国公司法》等实体法规定,其运行才具有合法性。我国《民办教育促进法》第61条规定了民办学校不得违反教育法、教师法的规定,否则将给予相应处罚;《中华人民共和国公司法》第十二章明确规定了违反该法应承担的法律责任,包括虚假登记、抽逃出资、违法经营等行为,依法承担吊销营业执照或民事赔偿等法律责任。教育培训机构在运营过程中,必须严格依法办学,不得做出损害受教育者合法权益的违法行为。

(四)教育培训机构依赖于契约性法律或习惯法

社会教育权作为一种教育权利,是依赖于契约性法律或习惯法存在及运作的,所有社会教育权的权利主体(包括社会团体、个人)都具有法律上的平等地位。与国家教育权的法定权不同,社会教育权是人们在经历长期社会生活过程中所形成的、是从先前社会承传下来的,或人们约定俗成、存在于人们意识和社会惯常中的,表现为群体性、重复性自由行动的一种权利。依照现行的法律制度,社会办学主体与受教育者的监护人之间基本是一种民事契约关系,可视为监护人将家庭教育权委托给教育培训机构,校方实际上是在代理监护人行使教育权。如果监护人认为校方未能很好地履行相应的教育责任,监护人可以依据习惯契约收回对校方的委托权。同样,校方也可以拒绝接受特定的人员入学,并依据特定的规定对学生进行个性化的管理,同时接受国家和社会其他成员的监督,以保证公益性的实现。

(五)教育培训机构要坚守教育的公共性原则

我国《教育法》明确规定了教育活动必须符合国家和社会的公共利益,教育培训机构所具有的法律特点就是确立其教育的公共性原则。教育的公共原则表明,教育是非营利事业,学校是公益性组织。教育培训机构的发展应坚守教育公共性原则,这种公共利益是指中华人民共和国的国家利益和中华人民共和国全体成员的利益。2017年教育部发布的《营利性民办学校监督管理实施细则》第3条明确规定了营利性民办学校应坚持教育的公益性。不论是营利性或是非营利的培训机构,他们可能在组织、管理、经费来源等各有不同,但体现在公共性方面,都是一致的。从法人属性来看,教育培训机构主要以营利为目的,具有营利性;从服务产品属性来看,教育培训机构在实施教育权时,具有公益性,为公共利益服务。二者相互共生,并不必然发生冲突。中国教育的公益性之所以会与“不以营利为目的”画上等号,而且发展成为一个问题,并不是由于它的公益性质所决定的,而是法律的规定使二者有了等同性。

二、教育培训机构的法治缺失

近年来,我国教育培训机构种类繁多,在满足学生和家长对教育多元化需求的同时,也呈现出营利性教育立法缺失、政府部门监管缺位、教育行政执法困难以及守法意识淡薄等诸多失范现象,扰乱了行业发展秩序。

(一)营利性教育立法缺失

法律必须具有时效性和可操作性,才能体现其法律效力。当前我国规范教育培训机构法律法规仅有《教育法》和《民办教育促进法》以及相关政策条例,缺乏专门针对校外培训行业的法律法规。尽管《教育法》认可民办教育的合法地位,《民办教育促进法》为规范非学历类文化教育服务的培训机构也提供了基本法律规范。但教育培训机构与普通民办教育的本质不同,教育法律并不能完全解决教育培训市场出现的问题。在《民办教育促进法》中也没有明确针对培训机构法律问题作出规定,导致其法律身份模糊,对于针对教育培训机构管理条款也比较少,程序不够细化,且较为宽松。另外,基于教育培训市场产品服务的特殊性,《公司法》《中华人民共和国统计法》等其他经济类法律也不能满足教育产品属性的基本要求,很多教育培训机构依据《公司法》运行,忽视了其在教育领域的公益属性。总体看来,现有法律政策的规范只涉及学校设立与管理层面,没有上升到国家法律层面,使现实中教育执法部门对非法办学的教育培训机构执法无法可依。因此,加强营利性教育立法,出台针对性的法律文件,是规范教育培训市场的重中之重。

(二)政府部门对教育培训机构监管缺位

教育培训机构急速扩大的市场背后,实则潜伏着混乱无序的管理现状。政府对教育培训机构进行监管过程中出现了职责分工不明确、监管范围不完善等现实问题。依据《民办教育促进法》的规定,民办教育培训机构兼具教育机构和商业机构的双重属性,因此要受双重监管。教育培训机构要先取得办学许可证,然后到工商部门登记办理营业执照。但由于《民办教育促进法》中并没有明确规定各个行政主管部门对教育机构的具体监管职责,没有形成明晰的监管权责体系,使各地行政部门在执行时出现无人监管的现象。一旦出了事,则谁也管不着,往往不了了之。同时,对教育培训机构的监管也存在着范围不完善的问题,国家对教育培训机构的监管范围事项应包括机构设立的监管、教学与师资的监管、收费与财务的监管以及机构变更和终止的监管等。从设立方面来看,准入门槛较低,尤其是法人资质条件的限定,在《营利性民办学校监督管理实施细则》中,规定了举办者要提交资质证明、身份证明、个人存款证明等文件,但并没有对法人资格标准的相关规定,包括针对举办者学历背景、身体健康、文化素养等方面进行限定,会导致“只有数量而没有质量”的结果。对于教育培训机构而言,它是从事教育人的活动,对于举办者必须要有一定的准入门槛,以剔除无法满足门槛标准的供给者,在一定程度上保障供给的质量。从教学与师资方面来看,培训机构之间师资质量严重不均衡,表现在教师队伍专业知识、能力水平、教学素养等方面的差异。从收费与财务方面来看,教育培训机构的乱收费、预支收费等不法行为依然存在。从变更与终止方面来看,我国教育培训机构的退出机制还不够完善。

(三)教育培训机构行政执法困难

教育行政执法是教育行政部门根据法律法规规章规定而履行的

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